Joaquín Garralda

Esta cumbre del clima ha sido la que más se ha extendido en el tiempo entre todas las anteriores COP. Ha sido necesario ampliar desde el viernes, tal como estaba planificado, hasta el domingo a las 12.00 para alcanzar un acuerdo, después de muchas horas de debate y negociaciones, sin casi dormir. Y a pesar de ello, el resultado fue considerado como “decepcionante” por el Secretario General de la ONU y con calificativos más duros por las organizaciones ecologistas.

¿Por qué, a pesar de los esfuerzos y la ampliación del período, no se ha alcanzado un resultado más esperanzador en línea con las demandas sociales?

Es muy corriente que las negociaciones multilaterales se amplíen en los plazos y abarquen horarios nocturnos, pero en este caso si bien se criticó su falta de compromisos y acuerdos relevantes, también hubo logros.

Los logros fueron respecto a las ayudas a países con economías débiles y que están muy amenazados por los posibles efectos del cambio climático —por ejemplo, las islas Marshall que pueden desaparecer si el nivel del mar sube unos centímetros más— que permitirían incluir los “losses & damages” de estos países dentro de las ayudas del Green Fund, que hasta ahora estaban limitadas a las iniciativas de “mitigar y adaptar”.

A este éxito parcial se suman las declaraciones de algunos países, y en especial la Unión Europea, de revisar al alza en 2020 sus compromisos adquiridos en el Acuerdo de París de 2015. Sin embargo, países como US, China, India y Australia no han respondido de ninguna manera a este llamamiento de objetivos más ambiciosos. La crítica más intensa respecto a la insuficiencia de estos compromisos ha sido que existe una brecha notoria entre lo que los científicos indican que se deben reducir las emisiones de gases de efecto invernadero —para lograr el objetivo de 1,5º centígrados— y el resultado de la agregación de todos los NDC (National Determined Contributions, es decir los compromisos voluntarios de los países tras el acuerdo de París) realizado por la oficina de UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change).

Si bien estos éxitos son parciales, el tema que más se denunció en los medios es que no se logró llegar a un acuerdo en las reglas del mercado de carbono, pero del que no se suele explicar las ventajas e inconvenientes de no haber acordado unas reglas de funcionamiento que no sean “robustas”.

¿Por qué es tan complicado alcanzar un acuerdo sobre el mercado de carbono?

La utilización del mercado para reducir la emisión de CO2, en principio, es muy eficaz. Sin embargo, al ser un mercado forzado tiene que cumplir unos requisitos. Es forzado en el sentido de que no se produce naturalmente, como otros muchos mercados, ya que nadie desea comprar emisiones de CO2 y los que las producen las regalan sin intentar venderlas (el problema de las externalidades). Por ello es necesario establecer una serie de normas para coordinarlo y controlarlo, lo que supone incurrir en unos costes y definir unos estándares claros para su medición.

Este mercado forzado establece los precios de transacción al determinar la demanda en función de que se hayan sobrepasado las metas establecidas en los NDC y deban “comprar” derechos de otros agentes que hayan logrado ahorros respecto a sus NDC.

El mecanismo del mercado tiene dos efectos positivos para reducir las emisiones; por un lado, frena las emisiones, ya que incentiva la implantación de medidas de ahorro para quedarse por debajo del límite del NDC, y, por otro, produce un beneficio en la venta al agente que ha ahorrado la emisión por debajo del límite que tenía establecido. En la medida en que el precio resultante es mayor, el incentivo es más intenso para que se ahorren emisiones, tanto por los costes que suponen para los que superan los límites, como para los beneficios de los que ahorran por debajo de sus límites y venden sus derechos.

¿Cuál es el problema para que este mecanismo tan eficaz no se implante?

Su contabilización. Por un lado, tenemos que solo hay determinados sectores que están bajo los compromisos de NDC, dejando fuera otros sectores que pueden ser utilizados como ahorro de emisiones, sin que estuvieran determinados. Además, en el intercambio internacional de emisiones, se pueden producir doble contabilizaciones, al usar ese ahorro producido tanto para el país emisor, como para el que adquiere esos derechos. El resultado es que efecto neto global de reducción de CO2 es menor del que podría suponerse con la doble suma del mismo proyecto.

En definitiva, el efecto final es que al producirse esta doble contabilización y proyectos fuera de las cuantificaciones decididas, la oferta de derechos puede ser excesiva para la demanda existente, provocando un precio de la tonelada de CO2 muy bajo. En estos bajos precios del carbono no se incentiva ni el ahorro, ni el cambio de fuente energética, ni el cambio de proceso productivo a otras tecnologías menos contaminantes, que son los argumentos para asumir el coste de coordinar y controlar el mercado. Este efecto se pudo comprobar en la experiencia del Cap&trade de la UE, que en muchos momentos alcanzó unos niveles de precios tan bajos que no producían ninguno de los efectos positivos comentados.

Los países que no estaban a favor de un sistema robusto de contabilización en el COP25 han sido aquellos que querían utilizar los derechos anteriores del protocolo de Kyoto, que no habían utilizado por la escasez de la demanda, y los que veían posibilidades de vender derechos a los países avanzados.

Como respuesta a esta situación, una serie de países se han adherido a los Principios de San José —una iniciativa de Costa Rica—, que determina las condiciones adecuadas para que no se produzca esa doble contabilidad o la utilización de proyectos que se fueran a desarrollar sin necesidad de estas medidas incentivadoras. En la próxima COP26, en Glasgow, es probable que se utilicen estos principios como referencia para los debates.

En definitiva, que no ha sido un fracaso desde la perspectiva de que es mejor establecer en el futuro unas “reglas robustas”, que eviten su utilización fraudulenta contra el espíritu del Acuerdo de París, que iniciar hoy un mecanismo de mercado con “loopholes” que favorecerá a unos pocos y que evitará que se alcancen más fácilmente los impactos deseados en el nivel de CO2 del mundo. La posición de la UE es que es mejor un no acuerdo, que un acuerdo con unas reglas débiles que permitan una aplicación interesada y poco eficaz.

Hay otro aspecto que no se menciona mucho en las críticas pesimistas de la capacidad de las instituciones de solventar el reto climático, pero que es muy relevante en este proceso. La financiación privada. Las medidas de la UE en su Plan de Finanzas Sostenibles de 2018, en especial el establecimiento de una “taxonomía” que defina los proyectos “verdes”, han provocado favorables expectativas en el logro de los objetivos medioambientales al integrar la financiación privada en el proceso de asignar capital a los proyectos y empresas que ayuden a reducir el impacto medioambiental.

En conclusión, no ha sido tan negativo el resultado, ya que no se ha malgastado un buen mecanismo, como es un mercado bien regulado y que no se debe dejar de lado el papel que las empresas con sus actividades y los ciudadanos con sus ahorros, pueden tener como vectores que impulsen decididamente el proceso de transición a una economía baja en carbono.